Evolução Histórica
A área da segurança e saúde no trabalho e da inspecção das condições de trabalho em Portugal: evolução institucional e legal – registo histórico.
Últimos anos da Monarquia
O Direito do Trabalho teve a sua génese na protecção do trabalho subordinado. A par das suas disposições substantivas, desde sempre se consagraram meios de natureza administrativa de tutela dos direitos dos trabalhadores.
São o caso, entre nós, dos Decretos de 14 de Abril de 1891 e de 16 de Março de 1893 que dispuseram sobre inspecção das condições de trabalho, norteados já por princípios que hoje subsistem.
Por eles foram criadas, “para efeito de inspecção” (não restrita às condições de trabalho de mulheres e menores, objecto desses diplomas) circunscrições industriais, havendo em cada uma delas um inspector industrial, subordinado à Direcção-Geral do Comércio e Indústria.
Pelo Decreto de 14 de Abril de 1891 regulamenta-se o trabalho de menores e das mulheres nos estabelecimentos industriais. No mesmo ano é fixada em oito horas a duração do trabalho para os trabalhadores do sexo masculino e apenas para os manipuladores do tabaco.
Em 1895 (6 de Junho) é publicada a primeira lei específica sobre higiene e segurança do trabalho no sector da construção visando proteger os respectivos operários.
Primeira República
Com a primeira República o trabalho industrial aumentou em algumas das principais cidades do País e o Estado organizou, pela primeira vez, um ‘serviço de higiene, salubridade e segurança dos locais de trabalho’ através da criação do Ministério do Trabalho e Previdência Social, em 1916, pela Lei nº 494, de 16 de Março.
Diversos diplomas foram publicados sobre a matéria pelos governos republicanos com destaque para o Decreto n.º 435, de 29 de Maio, relativo aos ‘estabelecimentos insalubres, incómodos, perigosos e tóxicos’ e um outro de 1922, Decreto nº 8.364, de 25 de Agosto, que promulga o ‘regulamento e as instruções gerais de higiene, salubridade e segurança nos estabelecimentos industriais’.
Destaca-se também a Lei nº 83, de 24 de Julho de 1913, o primeiro diploma que regula especificamente a ‘responsabilidade pelo risco de acidente de trabalho’. Até esta altura os trabalhadores assalariados tinham de recorrer à ‘caridade pública ou privada’.
Em ‘1919’ Portugal participa como ‘membro fundador da Organização Internacional do Trabalho (OIT)’.
Estado Novo
O Decreto n.º 23.035, de 23 de Setembro de 1933, de acordo com os princípios do regime corporativo, cria, sob a presidência do Subsecretário de Estado das Corporações e Previdência Social, o Instituto Nacional do Trabalho e Previdência (INTP).
Com delegações privativas fora do distrito de Lisboa, dirigidas por um delegado e competindo-lhes “a propaganda da nova ordem social”, cabia-lhes, para além da “inspecção e assistência aos organismos corporativos do distrito”, “inquirir da segurança dos locais de trabalho, do regime dos salários, da observância das leis sobre o trabalho de mulheres e menores e do horário do trabalho…”.
Em 1958 é publicado o ‘regulamento de segurança no trabalho nas obras de construção civil’ (Decreto n.º 40.820 e Decreto Regulamentar n.º 41.821, de 11 de Agosto) ainda em vigor.
Em 1959 permite-se a existência de ‘comissões de higiene e segurança’ num quadro muito condicionado e controlado. Neste mesmo ano, e até 1962, desenvolvem-se várias campanhas, nomeadamente a Campanha Nacional de Prevenção de Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais. Com esta Campanha veio a ser criado o Gabinete de Higiene e Segurança do Trabalho na Junta de Acção Social ‘“destinado à investigação, estudo e difusão de princípios e técnicas de prevenção de acidentes e doenças profissionais”’ (Portaria 19.533, de 30 de Novembro de 1962).
Em 1962, pelo Decreto-lei n.º 44.307, de 27 de Abril, é também criada a Caixa Nacional de Seguros e Doenças Profissionais e, em 1965, é publicada a Lei n.º 2.127 que determina, em algumas das suas bases, as obrigações do Estado e das entidades patronais em matéria de higiene e segurança.
Em 1967 o Gabinete de Higiene e Segurança do Trabalha programa uma ‘Campanha de Prevenção de Riscos Rurais’, “atendendo a que o meio rural não tinha sido ainda sensibilizado para a defesa da saúde e vida do seu trabalhador”. Esta campanha dirigiu-se, sobretudo, às Casas do Povo.
Neste mesmo ano temos a criação dos ‘serviços médicos do trabalho nas empresas’ através dos decretos nº 47.511 e n.º 47.512, ambos de Janeiro de 1967.
Em 1971 é aprovado o ‘Regulamento Geral de Segurança e Higiene do Trabalho nos Estabelecimentos Industriais’ que vigorou nas décadas seguintes e ‘ainda hoje se encontra em vigor’ (Portaria nº 53/71 de 3 de Fevereiro, alterada em 1980 pela Portaria n.º 702, de 22 de Setembro).
Em 1973 é aprovada a ‘primeira lista de doenças profissionais’ (Decreto nº 434/73, de 25 de Agosto).
Segunda República
Em 1974 ocorrem novas alterações na orgânica do Estado Português, reflectindo as alterações sociais e políticas da Revolução. Nasce o Ministério do Trabalho, com duas secretarias: Secretaria de Estado da Emigração e Secretaria de Estado do Trabalho.
O Decreto-Lei n.º 203/74, de 15 de Maio, da Junta de Salvação Nacional, que criou o Ministério do Trabalho, revogou o Estatuto do Trabalho Nacional e o Instituto Nacional do Trabalho e Previdência foi extinto pelo Decreto-Lei n.º 760/74, de 30 de Dezembro. Este (lei orgânica do Ministério do Trabalho) e o Decreto-Lei n.º 761/74, do mesmo dia (estrutura orgânica da Secretaria de Estado do Trabalho), dispõem acerca da Inspecção do Trabalho, anunciando-se que diplomas posteriores haviam de “regular de forma detalhada uma nova orgânica procurando aumentar os seus quadros, obter uma significativa melhoria qualitativa do seu trabalho e alargar o seu campo de acção…”.
Na Secretaria de Estado do trabalho encontramos a Direcção-Geral do Trabalho, em cuja dependência fica a Direcção de Serviços de Prevenção de Riscos Profissionais.
Esta Direcção de Serviços, de 1974 a 1977 desenvolveu um conjunto de actividades de formação e sensibilização que já eram prática do Gabinete de Higiene e Segurança do Trabalho e editou um Boletim, “Prevenção no Trabalho” para ser divulgado nas empresas.
A Direcção de Serviços de Prevenção de Riscos Profissionais, em 1977, elabora um plano de acção global para a prevenção dos acidentes e doenças profissionais. O plano não teve execução prática.
Neste plano informa-se que, em 1973, se registavam mais de 853.000 casos de acidentes de trabalho e doenças profissionais, 99.000 casos de incapacidade permanente e 850 acidentes e doenças mortais, para além de 8.260.000 dias perdidos e 5.200.000 contos de prejuízos materiais directos e indirectos.
No mesmo documento pode ler-se ainda que a “situação deplorável que Portugal herdou no 25 de Abril de 1974, reflecte o abandono a que, durante mais de quatro décadas o regime deposto votou os trabalhadores e explica que muitos deles continuem ainda a desenvolver a sua actividade em deficientes condições de segurança e higiene”.
Ali reconhece-se, igualmente, que o Estado não tem “uma política norteadora” de actuação no domínio dos Riscos Profissionais; inexistência de meios materiais e humanos; insuficiência de legislação global e sectorial; ausência de investigação; inexistência de estatísticas; quase completa inexistência de infra-estruturas de prevenção nas empresas, como sejam serviços e comissões de segurança.
É, porém, só em 1978 (Decreto-Lei n.º 47/78 de 21 de Março) que surge a primeira regulamentação específica da Inspecção do Trabalho após o desmembramento do regime corporativo. Aí se aponta, decidida e expressivamente, para os princípios da Convenção 81 da Organização Internacional do Trabalho, atribuindo-se à Inspecção de Trabalho um estatuto de independência, fora das “contingências do poder político ou da força organizada dos parceiros sociais”. Trata-se, como se dirá posteriormente, no preâmbulo de novo regulamento (Decreto-Lei n.º 327/83, de 8 de Julho) de encontrar um novo equilíbrio, assente em formas úteis de colaboração e estabilidade social”.
A consagração, neste diploma (estatuto), da autonomia administrativa da inspecção, agora Inspecção-Geral do Trabalho, e bem assim o reforço da sua estrutura interna, se tinha em vista ainda maior aproximação aos princípios da Organização Internacional do Trabalho, apontava também para a criação de condições mínimas de resposta, aos novos desafios da então muito próxima adesão de Portugal à Comunidade Europeia.
Também em 1978, com a reestruturação do Ministério do Trabalho (Decreto-Lei n.º 47/78 de 21 de Março), é criada formalmente a Direcção-Geral de Higiene e Segurança do Trabalho (DGHST) único departamento estatal com atribuições exclusivas na área da higiene e segurança do trabalho.
Este departamento, para além de funções administrativas normais de uma Direcção-Geral, continuou a desenvolver uma actividade de sensibilização, formação e informação, na esteira dos anteriores organismos, sendo também a representante do Centro Internacional de Informação de Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho da Organização Internacional do Trabalho.
Em 1982, pela Resolução n.º 204, de 16 de Novembro, ocorre a criação do Conselho Nacional de Higiene e Segurança do Trabalho, órgão tripartido onde está representada a Administração Pública e os representantes dos Parceiros Sociais. Este Conselho visava “contribuir para a formulação e aplicação da política nacional de segurança, saúde dos trabalhadores e ambiente de trabalho e dar parecer sobre o plano nacional de segurança, saúde dos trabalhadores e ambiente de trabalho”, entre outros objectivos.
Pelo Decreto do Governo n.º 1/85, Portugal aprova a Convenção da OIT nº 155, relativa à segurança, à saúde dos trabalhadores e ao ambiente de trabalho.
|Período comunitário
Com a adesão de Portugal à Comunidade Europeia criaram-se condições para uma nova etapa na melhoria das condições de trabalho, nomeadamente no campo da higiene e segurança e, particularmente, no campo legislativo.
Em 1986 foram publicados três diplomas importantes, relativos a estabelecimentos comerciais e incêndios (Decreto-Lei nº 243/86 e Decreto-Lei nº 239/86, respectivamente) e um outro sobre sinalização de segurança nos locais de trabalho (Decreto-Lei 310/86). Pela primeira vez os trabalhadores do sector de serviços são abrangidos por um regulamento de segurança e saúde.
Em Maio de 1988 realiza-se em Lisboa o primeiro encontro nacional para a integração da higiene e segurança do trabalho no ensino secundário e superior.
Em 1989 é publicada legislação que protege os trabalhadores contra os riscos de exposição ao cloreto de vinilo monómero, amianto e ao chumbo. Esta legislação já é transposição de directivas comunitárias.
Ainda neste ano é publicada a “Directiva Quadro” 89/391/CEE, relativa à aplicação de medidas destinadas a promover a melhoria da segurança e saúde dos trabalhadores no trabalho. Esta Directiva obriga a uma nova abordagem da prevenção dos riscos profissionais, numa perspectiva integrada da segurança e saúde do trabalho.
O Acordo Económico e Social de 1990, complementado pelo Acordo de Segurança Higiene e Saúde no Trabalho, impôs o desenvolvimento da acção no domínio da dinamização da melhoria das condições de segurança, higiene e saúde nos locais de trabalho, pelo reforço da capacidade técnica e instrumental da Administração do Trabalho.
Em 1991 é assinado por todos os Parceiros Sociais o primeiro Acordo de Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho, onde são acordadas as bases do que viria a ser a Lei-Quadro da segurança e saúde no trabalho em Portugal.
Assim, será apenas nesse ano que, com o Decreto-Lei nº 441/91, de 14 de Novembro, se faz a transposição da Directiva Quadro para Portugal. Aí são, pela primeira vez, claramente estipuladas as obrigações da entidade patronal em matéria de promoção das condições de segurança e saúde no trabalho, prevista a informação, consulta e formação dos trabalhadores, bem como a eleição nas empresas dos seus representantes para a SHST.
Em 1992 realiza-se em toda a Europa Comunitária o Ano Europeu da Segurança e da Saúde no Trabalho, com a sessão de abertura a ter lugar em Lisboa, dado que estava Portugal a presidir à Comunidade Europeia.
Em 1993, e para cumprir o estabelecido nos acordos de 1990/91, é criado o Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho (IDICT), pelo Decreto-Lei n.º 219/93, de 16 de Junho. A Direcção-Geral de Higiene e Segurança do Trabalho é extinta e os respectivos serviços integrados no IDICT- sendo criada uma Direcção de Serviços de Prevenção de Riscos Profissionais.
A Inspecção-Geral do Trabalho passa, assim, a integrar a estrutura geral do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho, mas mantém garantida e consagrada a sua independência técnica e autonomia de decisão, acrescendo que o Inspector-Geral é, por inerência, membro da Direcção do IDICT. O Estatuto da Inspecção-Geral do Trabalho explicita, reafirma e reforça estes princípios (Decreto-Lei n.º 102/2000, de 2 de Junho).
A Inspecção-Geral do Trabalho (IGT) é um serviço público tutelado pelo Ministro da Segurança Social e do Trabalho, com autonomia técnica, segundo os princípios previstos nas Convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT) – Convenções 81, 129 e 155.
Durante a década de 90 o IDICT lança diversas campanhas sectoriais de prevenção dos riscos profissionais, nomeadamente, da construção civil, da agricultura, e da indústria têxtil.
Com as grandes Obras do Estado que se verificaram nestes anos, Portugal transforma-se também num país de trabalhadores imigrantes, particularmente oriundos do Brasil, África e Europa de Leste.
É também nesta década que é publicada diversa legislação sobre segurança, higiene e saúde no trabalho, fruto da transposição de inúmeras directivas comunitárias.
A 1 de Fevereiro de 1994 é publicado o Decreto-Lei nº 26/94 que estabelece pela primeira vez e, segundo a Directiva-Quadro e o Decreto-Lei 441/91, um regime de organização e funcionamento das actividades de segurança e saúde no trabalho.
A 13 de Setembro de 1997 é publicada a Lei nº 100/97 que aprova o novo regime jurídico dos acidentes de trabalho e revoga a Lei nº 2.127 de 3 de Agosto de 1965. Entrará em vigor apenas em 01 de Janeiro de 2000.
Informalmente desde a adesão à CE e formalmente após a Decisão 95/319/CE da Comissão Europeia de 12 de Julho de 1995, a Inspecção-Geral do Trabalho portuguesa integra o Comité do Altos Responsáveis da Inspecção do Trabalho que, além de órgão consultivo da Comissão sobre a aplicação do Direito Comunitário da Saúde e Segurança do Trabalho, desenvolve a sua acção com vista, nomeadamente, à definição de princípios comuns de inspecção de trabalho, ao intercâmbio de experiências entre serviços nacionais e à cooperação activa com as inspecções de países terceiros.
Segundo dados da Inspecção-Geral do Trabalho, na década de 1990/2000 morreram em Portugal cerca de 3.500 trabalhadores nos locais de trabalho e ocorreram cerca de 2 milhões e meio de acidentes com alguma gravidade.
Em 1999 é apresentado o “Livro Branco dos Serviços de Prevenção das Empresas”, documento que propôs um conjunto de medidas para melhorar as políticas de promoção da saúde e segurança do trabalho.
A partir do ano 2000 são lançadas as ”Semanas Europeias para a Segurança e Saúde no Trabalho”, campanhas de informação e sensibilização promovidas ao nível comunitário pela Agência Europeia para a Segurança e a Saúde no Trabalho, e tendo por base temas importantes como a prevenção dos acidentes laborais, as lesões por esforço de repetição e o stress, o ruído e outros. O IDICT é Ponto Focal Nacional daquela Agência.
Ainda em Junho de 2000 é publicado Decreto-Lei nº 110/2000, que estabelece as condições de acesso e exercício das profissões de técnico superior de segurança e higiene do trabalho e de técnico de segurança e higiene do trabalho, ficando o IDICT a assumir o papel de entidade certificadora da aptidão profissional destes profissionais.
No mesmo ano é também publicado mais um diploma (Decreto-Lei nº 109/2000) que altera novamente os diplomas anteriores sobre o regime de organização e funcionamento das actividades de segurança, higiene e saúde no trabalho.
Ainda em 2000 é aprovado o novo Estatuto da Inspecção-Geral do Trabalho.
Em Fevereiro de 2001 é assinado novo Acordo entre os Parceiros Sociais e o Governo sobre Condições de Trabalho, Higiene e Segurança no Trabalho e Combate à Sinistralidade.
Em Junho do mesmo ano, a Assembleia da República, através da sua Resolução n.º 44/2001, do dia 27, institui em Portugal o Dia Nacional de Prevenção e Segurança no Trabalho, a assinalar anualmente a 28 de Abril.
Nesta data, que vinha a ser comemorada em todo o mundo desde 1996, quando foi aceso na sede da Organização das Nações Unidas, em Nova Iorque, um memorial para recordar todos aqueles que perderam a vida enquanto trabalhavam ou adquiriram doenças relacionadas com a sua actividade profissional, a Assembleia da República recomenda ao Governo a realização de uma campanha de informação, formação e prevenção com o objectivo de reduzir os acidentes de trabalho e as doenças profissionais.
Em Julho de 2004, uma Resolução do Conselho de Ministros (R.C.M. nº 105/2004) aprova o Plano Nacional de Acção para a Prevenção (PNAP), acordado pelo Governo e Parceiros Sociais em 2001 e com a temporalidade de três anos. O PNAP quase não teve execução prática.
Ainda em 2004, o Instituto para a Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho (ISHST) sucede ao IDICT pelo Decreto-Lei n.º 171/2004, de 17 de Julho. A Inspecção-Geral do Trabalho continua enquanto tal, como organismo autónomo. O Ministério da Segurança Social e do Trabalho deixa entretanto de tutelar a pasta do Trabalho e as duas instituições, Inspecção-Geral do Trabalho e Instituto para a Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho, passam para a tutela do Ministério das Actividades Económicas e do Trabalho.
O ISHST, para além de assumir as valências de segurança e saúde no trabalho do ex-IDICT, ficou como “Ponto Focal” da Agência Europeia Para a Segurança e Saúde no Trabalho e com a representação nacional do Centro Internacional de Informação de Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho da Organização Internacional do Trabalho.
No segundo semestre de 2006 foi lançada uma campanha de inspecção e informação em todos os Estados-Membros da União Europeia onde ainda se procede a trabalhos de manutenção, demolição, remoção ou eliminação de materiais que contêm amianto, tendo em vista a protecção da saúde dos trabalhadores. Promovida pelo Comité dos Altos Responsáveis da Inspecção do Trabalho, esta campanha foi coordenada em Portugal pela Inspecção-Geral do Trabalho, tendo como lema “O amianto pode provocar a morte. Evite a exposição a esta substância”.
Em Julho de 2007 a Inspecção-Geral do Trabalho inicia a dinamização em Portugal da Campanha Europeia “Alivie a carga” para a prevenção das lombalgias nos sectores dos transportes e cuidados de saúde, também promovida ao nível comunitário pelo Comité dos Altos Responsáveis da Inspecção do Trabalho.
A 28 de Setembro de 2007 é publicado o Decreto-Lei nº 326-B/2007, que cria a Autoridade para as Condições do Trabalho (ACT) e extingue o Instituto para a Segurança, Higiene e Saúde no Trabalho e a Inspecção-Geral do Trabalho.
A nova entidade integra as competências de ambos os organismos extinguidos, e tem por missão a promoção da melhoria das condições de trabalho e o controlo e fiscalização das normas em matéria laboral e de segurança e saúde no trabalho
Presidida pelo Inspector-Geral do Trabalho, coadjuvado por dois Subinspectores-gerais e por um Coordenador Executivo para a Promoção da Segurança e Saúde no Trabalho, a ACT integra três Direcções de Serviços, duas de vocação eminentemente técnica – uma vocacionada para a promoção da segurança e saúde no trabalho e outra para o apoio à actividade inspectiva da instituição – e uma de apoio à gestão da Instituição, das quais dependem diversas divisões, e serviços desconcentrados abrangendo todo o território nacional continental (5 Direcções-Regionais, às quais estão subordinados 19 Centros Locais e 9 Unidades Locais).
A Agência Europeia para a Melhoria das Condições de Vida e Trabalho apresenta em Lisboa o IVº Inquérito Europeu às Condições de Trabalho, cujos resultados evidenciam que, em Portugal, o número de trabalhadores afectados por doenças profissionais é superior à média da Europa.
A 6 de Novembro de 2007 realiza-se em Lisboa, no âmbito da Presidência Portuguesa da União Europeia, a Conferência Europeia “Melhorar a qualidade e a produtividade no trabalho: a nova estratégia comunitária sobre saúde e segurança no trabalho 2007-2012”.
Imediatamente a seguir, nos dias 7, 8 e 9 de Novembro, Portugal acolhe, sob a organização da Autoridade para as Condições do Trabalho, a 5.ª Conferência Conjunta EU-EUA sobre Segurança e Saúde no Trabalho. Tendo como objectivo promover o diálogo e a partilha de informação em questões de interesse mútuo no domínio da segurança e saúde no trabalho, o evento contou com a participação de cerca de 150 representantes governamentais e de associações patronais e sindicais europeus e norte-americanos.
A 1 de Abril de 2008 é publicada, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59, a Estratégia Nacional para a Segurança e Saúde no Trabalho 2008-2012, concebida como um instrumento de política global de promoção da segurança e saúde no trabalho.
Já em 2009, nos dias 16 e 17 de Abril, decorre em Lisboa o Congresso Internacional “A Inspecção do Trabalho na direcção da mudança: centrar a missão no desenvolvimento económico e na paz social em tempo de crise”, organizado em parceria pela Autoridade para as Condições do Trabalho e a Associação Internacional da Inspecção do Trabalho.
Tendo como objectivo a reflexão sobre o papel da inspecção do trabalho face à crise mundial que actualmente se atravessa e o debate sobre estratégias de resposta aos desafios colocados, o congresso conta com a participação de uma centena de representantes de inspecções do trabalho de vários países e de organizações internacionais ligadas ao mundo do trabalho.
A 3 de Junho, no âmbito do 4.º Seminário Internacional “Da escola ao trabalho: o ensino em segurança e saúde no trabalho”, é apresentada em Lisboa a “Carta de Lisboa”, documento que sucede ao “Protocolo do Quebeque” e à “Declaração de Berlim”. O evento é organizado em parceria pela Autoridade para as Condições do Trabalho e o Comité Internacional para a Educação e a Formação para a Prevenção da Associação Internacional de Segurança Social.